推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見

搞好水土保持，防治水土流失是治水事業(yè)的一項(xiàng)根本措施，是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的重要抓手，是推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十八大以來，黃河流域水土保持工作成效顯著，水土流失面積和強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)“雙下降”，入黃河泥沙大幅減少，生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，有力支撐了流域省份經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。但受其獨(dú)特的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素制約，黃河流域依然是我國水土流失最嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境最脆弱的區(qū)域之一，水土流失綜合防治體系不夠完善、質(zhì)量有待提高、成效尚不穩(wěn)固。為深入貫徹黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)黃河流域水土保持高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要講話和指示批示精神，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，堅(jiān)持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，堅(jiān)持重在保護(hù)、要在治理，以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，以提高水土保持生態(tài)服務(wù)價(jià)值為主線，以提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為目標(biāo)，全面加強(qiáng)水土保持預(yù)防保護(hù)，科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理，加快構(gòu)建水土保持新格局，為實(shí)現(xiàn)黃河成為造福人民的幸福河提供支撐。

（二）基本原則

尊重自然，保護(hù)優(yōu)先。牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，順應(yīng)自然、尊重規(guī)律，從過度干預(yù)、過度利用向自然修復(fù)、休養(yǎng)生息轉(zhuǎn)變，逐步改變黃河流域生態(tài)脆弱現(xiàn)狀。

系統(tǒng)治理，分類施策。按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念，充分考慮不同水土流失類型區(qū)特點(diǎn)，因地制宜采取工程措施、植物措施和耕作措施，實(shí)施精準(zhǔn)治理，增強(qiáng)水土流失治理的針對性、系統(tǒng)性、有效性。

依法監(jiān)管，精準(zhǔn)發(fā)力。堅(jiān)持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、違法嚴(yán)懲，進(jìn)一步嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、精準(zhǔn)認(rèn)定、依法查處水土保持違法違規(guī)行為，堅(jiān)決遏制人為水土流失。

政府主導(dǎo)，多元共治。夯實(shí)地方政府主體責(zé)任，創(chuàng)新多元化投入和建設(shè)管理模式，強(qiáng)化宣傳教育，建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會廣泛參與的長效機(jī)制。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，高質(zhì)量發(fā)展。依靠科技創(chuàng)新與技術(shù)進(jìn)步，全面提升治理、監(jiān)管、監(jiān)測的信息化、智能化水平，強(qiáng)化科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，引領(lǐng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

（三）主要目標(biāo)

到2025年，流域水土流失治理水平穩(wěn)步提高，上游水源涵養(yǎng)能力明顯提升，中游黃土高原水土流失得到重點(diǎn)治理，流域人為水土流失得到有效控制，水土流失面積和強(qiáng)度持續(xù)下降，水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值明顯提升，黃河流域水土保持率提高到68%以上。到2030年，流域水土流失治理水平明顯提高，上游水源涵養(yǎng)能力顯著提升，中游黃土高原水土流失得到有效治理，流域人為水土流失得到全面控制，水土流失狀況實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，水土保持功能和生態(tài)服務(wù)價(jià)值顯著提升，黃河流域水土保持率提高到70%以上，為構(gòu)筑生態(tài)安全屏障、形成人與自然和諧共生格局提供支撐。

二、全面強(qiáng)化水土保持預(yù)防保護(hù)

（四）加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域封育保護(hù)。全面推進(jìn)黃河源區(qū)、子午嶺—六盤山林區(qū)、祁連山、秦嶺北麓、賀蘭山東麓以及渭河、汾河等重點(diǎn)支流源頭區(qū)預(yù)防保護(hù)，以封育保護(hù)、自然修復(fù)為主，輔以必要的侵蝕溝綜合治理和人工林草建設(shè)，提升水源涵養(yǎng)能力。結(jié)合退耕還林、退牧還草、三北防護(hù)林等重大工程實(shí)施，進(jìn)一步加大對已退化草地輪封輪牧和封育保護(hù)力度。加大內(nèi)蒙古高原南部、寧夏中部、陜西北部等水蝕風(fēng)蝕交錯(cuò)區(qū)生態(tài)修復(fù)力度，實(shí)施封禁治理，加強(qiáng)植被保護(hù)，開展流動(dòng)、半流動(dòng)沙丘區(qū)水土流失綜合治理。

（五）嚴(yán)格生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管。以能源、化工、礦產(chǎn)資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)，持續(xù)強(qiáng)化水土保持監(jiān)管，嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，從嚴(yán)審批水土保持方案、從嚴(yán)進(jìn)行過程監(jiān)管、從嚴(yán)開展驗(yàn)收核查。依法加強(qiáng)農(nóng)林開發(fā)、土地整理和鄉(xiāng)村道路建設(shè)等其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)管，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際分類制定管理辦法和防治標(biāo)準(zhǔn)。開展常態(tài)化遙感監(jiān)管，及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)并查處水土保持違法違規(guī)行為。強(qiáng)化信用監(jiān)管，加大失信懲處力度。完善水土保持執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（六）加強(qiáng)水土流失源頭管控。落實(shí)構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局要求，推進(jìn)實(shí)施水土保持空間管控，分區(qū)分類明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持審批和監(jiān)管要求。有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃，在實(shí)施過程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制單位應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出水土流失預(yù)防和治理的對策和措施，并在規(guī)劃報(bào)請審批前征求同級水行政主管部門的意見。加強(qiáng)對崩塌、滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)監(jiān)管，依法禁止在該區(qū)從事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的活動(dòng)。地方可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，依法從嚴(yán)確定禁墾坡度，并嚴(yán)格實(shí)施禁墾。

三、科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理

（七）堅(jiān)持小流域綜合治理。按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念，以小流域?yàn)閱挝?，因地制宜，統(tǒng)一規(guī)劃，采取工程措施、植物措施、耕作措施等各種措施相結(jié)合，堅(jiān)持不懈地進(jìn)行綜合治理。圍繞鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，助力鄉(xiāng)村振興，創(chuàng)新小流域綜合治理模式，打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)型、生態(tài)宜居型、生態(tài)旅游型等“小流域+”，進(jìn)一步鞏固和提升治理成效。在隴東董志塬、晉西太德塬、陜北洛川塬、關(guān)中渭北臺塬等高塬溝壑區(qū)，開展黃土高原固溝保塬建設(shè)。以水系、村莊和城鎮(zhèn)周邊為重點(diǎn)，大力推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村生態(tài)清潔小流域建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境。

（八）加強(qiáng)多沙粗沙區(qū)綜合治理。在黃河中游多沙粗沙區(qū)，以減少入黃河泥沙為目標(biāo)，實(shí)施淤地壩工程、小流域綜合治理、坡耕地綜合整治等水土保持重點(diǎn)工程，因地制宜營造沙棘林。突出抓好黃河中游右岸的皇甫川、清水川、孤山川、窟野河、禿尾河、佳蘆河、無定河、清澗河、延河等9條主要支流的粗泥沙集中來源區(qū)綜合治理，實(shí)施粗泥沙攔沙工程，配套建設(shè)坡面水土保持措施，構(gòu)建攔截入黃河泥沙的第一道防線，有效減少黃河下游粗泥沙淤積。

（九）推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩建設(shè)。在水土流失嚴(yán)重地區(qū)，特別是溝道重力侵蝕嚴(yán)重的多沙區(qū)，以多沙粗沙區(qū)為重點(diǎn)，優(yōu)先選擇建壩條件充分、群眾需求迫切的地方，推廣新技術(shù)新工藝新材料，建設(shè)一批工程安全可靠、配套設(shè)施齊全、整體環(huán)境美觀、運(yùn)行管護(hù)到位、綜合效益顯著的高標(biāo)準(zhǔn)淤地壩。對確有用水需求的地方，經(jīng)省級水行政主管部門同意，在落實(shí)安全措施、確保淤地壩安全的前提下，非汛期可適當(dāng)蓄水，緩解當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活用水困難。實(shí)施老舊淤地壩提升改造工程，增設(shè)排洪溝渠，提高壩地利用和土地生產(chǎn)力。

（十）強(qiáng)化淤地壩安全運(yùn)用管理。切實(shí)落實(shí)淤地壩安全運(yùn)用管理主體責(zé)任，健全淤地壩登記銷號、工程建設(shè)管理制度，劃定工程管理和保護(hù)范圍，多渠道籌措淤地壩維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。加強(qiáng)淤地壩安全度汛管理，將淤地壩防汛納入地方各級防汛責(zé)任體系，壓實(shí)防汛“三個(gè)責(zé)任人”的責(zé)任。定期開展淤地壩風(fēng)險(xiǎn)隱患排查，實(shí)施病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固工程。加快安全監(jiān)測監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)下游有居民點(diǎn)、學(xué)校、交通等重要設(shè)施的淤地壩動(dòng)態(tài)監(jiān)控和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。建立跨區(qū)域淤地壩監(jiān)管信息平臺，統(tǒng)籌淤地壩安全運(yùn)用監(jiān)管。

（十一）大力開展旱作梯田建設(shè)。以黃土丘陵溝壑區(qū)、黃土高塬溝壑區(qū)為重點(diǎn)，在多年平均降水量400毫米以上、水土流失嚴(yán)重、5~15度坡耕地分布集中、人地矛盾突出的海東、隴中隴東、陜北、寧南、晉西北、蒙西南、豫西和魯中等地區(qū)，按照近村、近路、近水的原則，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)旱作梯田。積極推進(jìn)老舊梯田提升改造。梯田建設(shè)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，完善田間道路、灌排溝渠、蓄水窖池、溝邊防護(hù)、植物護(hù)埂等配套措施。

（十二）因地制宜實(shí)施植被建設(shè)。堅(jiān)持“大保護(hù)、小治理”的原則，優(yōu)先采取封育保護(hù)措施恢復(fù)植被。加強(qiáng)中幼齡林撫育和低質(zhì)低效林改造，提高林分質(zhì)量，推動(dòng)由“淺綠”向“深綠”轉(zhuǎn)變。充分考慮黃土高原地區(qū)干旱半干旱自然條件，特別是水資源條件，量水而行，以水定綠，遵循植被地帶性分布規(guī)律，宜林則林、宜草則草，積極采用鄉(xiāng)土樹種草種進(jìn)行植被建設(shè)。原則上多年平均降水量小于200毫米的地區(qū)以自然恢復(fù)為主，200~400毫米的地區(qū)以灌草為主，大于400毫米的地區(qū)喬灌草相結(jié)合，做到適地適樹適草，提高林草植被成活率和保存率。不得違背自然規(guī)律，盲目營造高耗水景觀林。

四、加快構(gòu)建水土保持基礎(chǔ)支撐體系

（十三）推進(jìn)監(jiān)測站網(wǎng)優(yōu)化布局。優(yōu)化流域水土保持監(jiān)測站點(diǎn)布局，完善監(jiān)測設(shè)施、設(shè)備建設(shè)，建成布局合理、運(yùn)行有效、支撐有力的流域監(jiān)測站網(wǎng)體系。推廣應(yīng)用自動(dòng)化監(jiān)測設(shè)備，提高監(jiān)測數(shù)據(jù)高效采集、傳輸、匯交、處理的能力。開發(fā)粗泥沙攔沙工程監(jiān)測信息平臺，實(shí)現(xiàn)攔沙工程精細(xì)化運(yùn)行管理，為研究黃河水沙關(guān)系、科學(xué)確定區(qū)域水土流失綜合治理策略提供基礎(chǔ)支撐。

（十四）加強(qiáng)監(jiān)測評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用。持續(xù)開展水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測，加強(qiáng)對水土流失集中分布區(qū)、主要支流流域重點(diǎn)監(jiān)測。進(jìn)一步完善農(nóng)田、森林、草原和荒漠等生態(tài)系統(tǒng)水土流失監(jiān)測評價(jià)指標(biāo)和方法。開展淤地壩淤積情況專項(xiàng)調(diào)查。加強(qiáng)監(jiān)測評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、國家生態(tài)保護(hù)紅線評價(jià)、美麗中國建設(shè)評估提供支撐。

（十五）推進(jìn)流域智慧水保建設(shè)。以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為主線，以數(shù)字化場景、智慧化模擬、精準(zhǔn)化決策為路徑，結(jié)合流域水土保持業(yè)務(wù)管理實(shí)際需求，構(gòu)建流域水土保持?jǐn)?shù)字化場景，加快流域智慧水土保持應(yīng)用體系建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)流域水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測智能分析評價(jià)、治理成效評價(jià)管理和生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)人為水土流失監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。強(qiáng)化淤地壩預(yù)報(bào)預(yù)警預(yù)演預(yù)案措施，提高安全運(yùn)行智能化監(jiān)管水平。

（十六）加強(qiáng)理論和關(guān)鍵技術(shù)研究。聚焦黃土高原水土流失規(guī)律和機(jī)理、水土保持和水沙變化關(guān)系、水土保持生態(tài)價(jià)值、不同類型區(qū)治理模式，開展理論和關(guān)鍵技術(shù)研究。開展水土保持措施碳匯能力影響機(jī)制、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性研究。深化黃土高原重力侵蝕機(jī)理、淤地壩相對平衡理論研究。加強(qiáng)黃土高原水土流失及防治規(guī)律試驗(yàn)觀測。研究構(gòu)建黃土高原土壤侵蝕模型、淤地壩安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型。做好水土保持科技成果和新技術(shù)、新工藝、新材料示范和推廣。

（十七）完善制度標(biāo)準(zhǔn)體系。圍繞提高水土保持生態(tài)服務(wù)價(jià)值，探索研究水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算、生態(tài)產(chǎn)品指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。制定水土保持專用監(jiān)測設(shè)備檢測標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)測設(shè)備檢驗(yàn)檢定等計(jì)量管理制度。進(jìn)一步完善水土保持工程質(zhì)量評定標(biāo)準(zhǔn)、不同類型區(qū)水土流失綜合防治標(biāo)準(zhǔn)。

五、創(chuàng)新完善水土保持工作體制機(jī)制

（十八）完善聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。水利部門要充分發(fā)揮作為水土保持工作主管部門的牽頭作用，加強(qiáng)與發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門對接溝通，形成工作合力。充分發(fā)揮黃河水利委員會協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，強(qiáng)化省際間交流與合作，協(xié)同推進(jìn)流域水土保持工作。

（十九）加大資金投入力度。各地要采取切實(shí)有效措施，多渠道籌集資金，統(tǒng)籌利用其他相關(guān)生態(tài)建設(shè)資金，用于水土流失綜合治理。水土保持補(bǔ)償費(fèi)要依法專項(xiàng)用于水土流失綜合防治。各地要積極利用政府債券、信貸支持等政策，吸引社會資本參與水土流失綜合防治。

（二十）加大政策支持力度。各地水利部門要加強(qiáng)與自然資源部門溝通，探索利用淤地壩淤出壩地墾造可以長期穩(wěn)定利用的耕地，符合條件的按程序用于耕地占補(bǔ)平衡。對集中連片開展水土流失治理達(dá)到一定規(guī)模的經(jīng)營主體，允許在符合法律法規(guī)、國家政策和有關(guān)規(guī)劃的前提下，利用一定比例的治理面積從事經(jīng)營性相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)。同時(shí)積極推行水土保持以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、以工代賑等建設(shè)管理模式。

六、保障措施

（二十一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。落實(shí)中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建責(zé)任明確、監(jiān)管有效、落實(shí)有力的責(zé)任體系。黃河水利委員會要發(fā)揮好協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)作用。地方各級水利部門要進(jìn)一步提高政治站位，將加強(qiáng)水土保持工作作為推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)，納入重要議事日程，主動(dòng)向同級人民政府匯報(bào)，及時(shí)研究解決工作中遇到的困難和問題，并爭取支持，確保工作取得實(shí)效。省級水行政主管部門要把水土保持率逐級落實(shí)到市、縣，納入地方人民政府落實(shí)水土保持目標(biāo)責(zé)任范圍。

（二十二）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。各地要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識，圍繞水土保持工作重點(diǎn)任務(wù)，細(xì)化實(shí)化工作舉措，明確責(zé)任分工和時(shí)間安排，抓好各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。地方各級水行政主管部門要加強(qiáng)國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)管理，做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期工作，按有關(guān)程序嚴(yán)把審查審批關(guān)，確保前期工作質(zhì)量，加強(qiáng)項(xiàng)目投資計(jì)劃執(zhí)行和資金監(jiān)管，做好工程驗(yàn)收和運(yùn)行維護(hù)等，確保持續(xù)發(fā)揮效益。

（二十三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。各地要通過報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等渠道，全方位宣傳水土保持工作的重要意義、主要做法、典型經(jīng)驗(yàn)和實(shí)施效果等內(nèi)容。注重以點(diǎn)帶面、以案釋法，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和社會公眾的水土保持法治意識和生態(tài)文明意識。要將水土保持科技示范園、示范工程作為普及水土保持知識、體現(xiàn)水土保持成效的重要陣地，積極營造全社會珍惜保護(hù)水土資源、保護(hù)生態(tài)的良好風(fēng)氣。